Handlungsfähige Kommunen

Finanzierungsfragen sind seit der Bundestagswahl aktueller denn je. Das jüngst beschlossene Sondervermögen ist ein erster hilfreicher Baustein, um die finanziellen Lücken für den Erhalt und Ausbau der Verkehrsinfrastruktur vor Ort zu schließen. In der Debatte bleiben die strukturellen Defizite, die die Handlungsfähigkeit der Kommunen einschränken, jedoch bisher im Schatten. Handlungsfähige Städte, Gemeinden und Landkreise sind unverzichtbar für einen funktionierenden, bürgernahen Staat – und dabei auch für ein verlässliches, bezahlbares und klimaschonendes Verkehrssystem. 

Kommunen sind nicht nur für über 80 Prozent des Straßennetzes zuständig, sie bauen zudem auch Radwege aus, bieten Buslinien und On-Demand-Verkehre an, koordinieren den Ladesäulen-Aufbau und beteiligen die Menschen vor Ort an Mobilitätskonzepten. Mit der Klimaanpassung – dazu zählen etwa die Straßenbegrünung oder der Schutz der Infrastrukturen vor Starkregen – und der immer dringender notwendigen Sanierung der Verkehrsinfrastruktur kommen neue Aufgaben hinzu. 

Ist-Zustand: Rekorddefizit, Investitionsstau und Personalmangel

Der Deutsche Städte- und Gemeindebund (DStGB) stellte bereits Ende 2024 fest: „Die finanzielle Lage in den Städten und Gemeinden ist so angespannt wie seit Jahrzehnten nicht mehr."[1]Erstmals seit 2011 waren die Kommunen im Jahr 2023 mit über sechs Milliarden Euro im Defizit. Im Jahr 2024 hat sich laut aktuellen Zahlen des Statistischen Bundesamts die Lage der kommunalen Haushalte auf ein Finanzierungsdefizit von fast 25 Milliarden Euro^[2] verschlechtert – und damit auf das höchste kommunale Defizit seit der Wiedervereinigung.

Gleichzeitig verliert die öffentliche Infrastruktur zunehmend an Substanz. Allein der Investitionsrückstand bei kommunalen Straßen beträgt geschätzt über 48 Milliarden Euro.[3] Fast die Hälfte der rund 60.000 kommunalen Straßenbrücken ist in keinem guten Zustand.[4] Wie dringend der Investitionsbedarf ist, zeigte kürzlich der Einsturz der Dresdner Carolabrücke – und die wenige Wochen später aus Sicherheitsgründen erfolgte Sperrung einer weiteren Elbbrücke nahe der tschechischen Grenze.

Hinzu kommt der demographische Wandel. Schon jetzt fehlen den Kommunalverwaltungen die Arbeitskraft von über 100.000 Personen.[5] In den nächsten zehn Jahren wird fast jeder dritte Beschäftigte in den Ruhestand gehen – in Summe rund 500.000 Menschen.[6] Auch rund 50.000 Busfahrer:innen werden bald pensioniert. Dabei wäre für die Verkehrswende – so eine Studie zur Situation in Baden-Württemberg – deutlich mehr Fahrpersonal nötig, außerdem auch mehr Verwaltungsangestellte und mehr Fachplaner:innen.[7] 

Die kommunalen Spitzenverbände Deutscher Städtetag (DST), Deutscher Städte- und Gemeindebund (DStGB) und der Deutsche Landkreistag weisen seit Längerem deutlich auf die negative Entwicklung der Kommunalfinanzen sowie der Personalausstattung hin. In ihren Lösungsvorschlägen unterscheiden sich die Verbände zum Teil, Näheres ist unter anderem hier nachzulesen: 

DST: Pressemitteilung vom 30.12.2024 „Schuldenbremse auf den Prüfstand stellen" 

DStGB: Pressemitteilung vom 3.1.2025 „Kurswechsel einleiten – Starke Kommunen möglich machen"

Landkreistag: Pressemitteilung von 26.11.2024 „Wir müssen unseren Staat grundlegend neu ausrichten" 

Mitsprache: Wer hoheitliche Aufgaben übernimmt, sollte sie mitgestalten können

Um all diese (wachsenden) Herausforderungen zu bewältigen, braucht es handlungsfähige Kommunen. Doch diese sind oft erheblich von politischen Maßnahmen des Bundes und der Länder betroffen, ohne dass sie darauf Einfluss nehmen können. Im Koalitionsvertrag von SPD, Grünen und FDP war zwar für die letzte Legislatur ein „neues kooperatives Miteinander mit den Kommunen“ angekündigt. Dieses neue Miteinander setzte die Ampelregierung jedoch bei zentralen Anliegen im Verkehrsbereich nicht um. So gab der Bund den Kommunen bei zahlreichen Vorhaben lediglich eine Anhörungsfrist von wenigen Tagen, in zwei Fällen (wie bei der Reform des Straßenverkehrsgesetzes) sogar von unter 24 Stunden. 

Künftig sollten die Kommunen wieder stärker in den politischen Entscheidungsprozess eingebunden werden. Neben finanziellen Folgen muss bei der Ausarbeitung von Gesetzen laut dem Vorsitzenden des Nationalen Normenkontrollrats auch „mitgedacht werden, wie sie am Ende möglichst bürokratiearm umgesetzt werden können."[8] Dafür sollte die Perspektive der Umsetzungsebene – in vielen Fällen sind das die Kommunen – schon während der Gesetzesentwicklung einfließen. Eine angemessene Mindestfrist für die Beteiligung wäre nur ein erster Schritt. Auch der direkte Draht zwischen den Kommunen und der Bundesregierung sollte verbessert werden – etwa durch Treffen zwischen der Regierungsspitze und den kommunalen Spitzenverbänden. 

Ein wesentlicher Baustein für ein faires Miteinander zwischen Bund, Ländern und Kommunen ist auch die Einhaltung des Konnexitätsprinzips. Dieses besagt, dass die staatliche Ebene, die eine Aufgabe überträgt, auch für deren Finanzierung verantwortlich ist. Es dient dazu, Kommunen vor finanziellen Überforderungen zu schützen – und damit auch ihren Gestaltungsspielraum für eigene, vor Ort zu entscheidende Maßnahmen und Projekte zu bewahren. Zuletzt haben Bund und Länder den Kommunen immer mehr Aufgaben zugewiesen, die nicht ausfinanziert sind. Zu nennen sind etwa die Kosten für die Erfüllung des Rechtsanspruchs auf einen Kita-Platz oder die Betreuung von Geflüchteten. Die von Bund und Länder bereit gestellten Mittel decken nicht die tatsächlichen Kosten der Kommunen. Das erhöht nach Aussage der kommunalen Spitzenverbände das „strukturelle Haushaltsdefizit“ der Städte, Gemeinden und Landkreise, was auch Auswirkungen auf die Finanzierung von Infrastruktur- und Verkehrsprojekten hat. Jede neue Aufgabe sollte mit einer Finanzierungszusage einhergehen, für bereits vergebene Aufgaben muss eine nachträgliche Finanzierung gefunden werden.

Finanzierung: Die Größe der Herausforderung erkennen

Selbst wenn die vom Bund zugewiesenen Aufgaben ausreichend finanziert wären, muss weiterhin die Sanierung der Kommunalstraßen oder die Anpassung an den Klimawandel langfristig und eigenständig von den Kommunen geplant und finanziert werden. Das kann mit der bisherigen Ausgestaltung der Kommunalfinanzierung nicht gelingen. Besonders dramatisch zeigt sich dies etwa in Kommunen, die bereits vor der jüngsten Verschlechterung der Finanzlage und vor dem Bekanntwerden des neuen Sondervermögens hoch verschuldet waren. Auch dort braucht es Investitionen, was aber durch die kommunale Altschuldenlast und die strengen kommunalen Schuldenregeln erheblich erschwert wird.[9]

Ein weiteres Problem ist die derzeitige ineffiziente und unübersichtliche Förderlandschaft mit rund 900 Bundes- und Landesprogrammen.[10] Diese Kleinteiligkeit belastet die Kommunen mit bürokratischem Aufwand, etwa bei der Beantragung und dem Abrufen der Fördermittel, sowie dem Nachweis ihrer Verwendung. Weitere Herausforderungen sind zu hohe Eigenanteile, zu kurze Laufzeiten und eine fehlende Verstetigung, was etwa die Verankerung in Verwaltungsstrukturen, die Planungssicherheit und die Personalplanung erschwert.[11]

Finanzierung: Optionen für verlässlichere Budgets

Das kürzlich beschlossene Sondervermögen in Höhe von 500 Mrd. Euro über zwölf Jahre, wovon 100 Mrd. für Länder und Kommunen sowie 100 Mrd. für den Klimaschutz bereitgestellt werden, ist ein wichtiger Schritt in Richtung Sanierung der überalterten Infrastruktur in Deutschland. Auch die gelockerten Schuldenregeln für die Länder sind dabei hilfreich. Auf dieser Grundlage könnte ein für die nächsten Jahre vorhersehbares und unbürokratisches Investitionsprogramm für Kommunen geschaffen werden, wie etwa von Dezernat Zukunft vorgeschlagen.[12] In eine ähnliche Richtung geht der Vorschlag des DStGB, ein „kommunales Investitionsprogramm“ und damit auch ein Konjunkturprogramm einzurichten.[13]Die jährlichen Mittel könnten beispielsweise nach zu definierenden Indikatoren auf die Länder und von diesen fair auf die Kommunen verteilt werden, wobei Anträge und Genehmigungen entfallen. Damit würde erheblich Bürokratie eingespart werden.

Doch selbst wenn die vereinbarten 100 Mrd. Euro über die geplanten zwölf Jahre im vollem Umfang auf die Kommunen verteilt würden, würden diese jährlichen rund acht  Mrd. Euro laut DStGB nicht zu ausgeglichenen Kommunalhaushalten führen[14]. Zusätzlich und über die Laufzeit des Investitionsprogramms hinaus muss daher auch eine nachhaltige, dauerhafte Finanzierungsstruktur für die Daseinsvorsorge der Kommunen geschaffen werden. So fordert der DST „ein echtes Budget“ von Bund und Ländern für die Klimaanpassung in den Kommunen und „mehr Vertrauen, dass wir dieses Geld auch sinnvoll einsetzen“.[15]

Es braucht aus Sicht von Agora Verkehrswende dafür unter anderem:

• Eine erste dauerhafte Verbesserung der Finanzsituation für Städte, Gemeinden und Landkreise wäre ein höherer Anteil an den Gemeinschaftssteuern, wie etwa Lohnsteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer. Mitzudenken ist hierbei aber auch, dass diese von der Konjunktur abhängig sind und damit nicht mittelfristig planbar.
• Damit die Kommunen stärker eigenverantwortlich und mittelfristig planbar agieren können, sollten sie künftig – ähnlich einer Grundfinanzierung – auch mehr pauschal abrufbare finanzielle Mittel erhalten.[16] Bei einer höheren Grundfinanzierung könnten auch etliche der vielen inhaltlich stark eingegrenzten und zeitlich befristeten Förderprogramme zusammengelegt werden oder ganz entfallen. Diese Vereinfachung der Förderlandschaft wird derzeit diskutiert, stellt aus Sicht von Agora Verkehrswende jedoch nur eine Mindestlösung dar, die nicht zu geringeren Mitteln für die Kommunen führen darf.
• Eine „Gemeinschaftsaufgabe Klimaschutz und -anpassung" wäre ein weiteres Instrument für eine ziel- und wirkungsorientierte Zuteilung von Bundes- und Landesmitteln.[17] [18] Woher die Mittel dafür kommen sollen, wird bislang wenig thematisiert. Fest steht, dass eine Grundgesetzänderung notwendig wäre. 

Finanzierung: Nutznießer und privates Kapital beteiligen

Die anstehenden Infrastrukturinvestitionen erzeugen erheblichen gesellschaftlichen Mehrwert. Die Kommunen sollten daher in die Lage versetzt werden, die Nutznießer an den Kosten zu beteiligen, etwa über eine anteilige Pkw-Maut, die auch auf Kommunalstraßen wirkt. In dem von Agora Verkehrswende vorgeschlagenen Konzept könnten die Kommunen selbst über die Höhe eines Anti-Stau-Zuschlags entscheiden, dessen Einnahmen dann etwa in den Ausbau des ÖPNV-Angebots investiert werden können. Zudem sollten Kommunen ihre bereits bestehenden Einnahme-Möglichkeiten stärker nutzen, wie beispielsweise im Rahmen des Parkraummanagements.

Auch private Kapitalgeber können sich an der Finanzierung kommunaler Investitionen beteiligen. So setzt die Region Paris bereits auf Grüne Anleihen unter dem europäischen Green Bond Standard (EuGB), um den Ausbau des öffentlichen Verkehrs (ÖV) oder von Radwegen zu finanzieren. Die Renditen sind in der Regel mit denen herkömmlicher Anleihen vergleichbar, da sie ähnliche Kreditrisiken aufweisen.[19] 

Personal: Agile Kommunalverwaltungen als attraktive Arbeitgeber

Mit einer dauerhaft besseren Haushaltsausstattung können die Kommunen auch Personal finanzieren. Derzeit werden viele Stellen gar nicht oder nur befristet besetzt, was die Arbeitsfähigkeit gerade bei Zukunftsaufgaben gefährdet. Einige Bundesländer haben mit (zeitlich beschränkten) Programmen zur Personalstellenförderung bereits wichtige Impulse gesetzt. Aus der Praxis wird jedoch berichtet, dass durch die Befristung Personal nur schwer längerfristig gehalten werden kann. Die Förderung kann aber als Zwischenschritt gesehen werden, um die Zeit zu überbrücken, bis die Kommunen wieder über ausreichend eigene Mittel verfügen. Einzelne Verbände fordern auch die Förderung unbefristeter Personalstellen von Bund und Ländern, um Klimaschutzkonzepte in den Kommunen umzusetzen.[20] 

Im Wettbewerb um Fachkräfte müssen Kommunen Wege finden, ein attraktiverer Arbeitgeber zu werden. Für die Gewinnung und Bindung von Personal, insbesondere aus jüngeren Generationen, sind flexible Arbeitszeitmodelle, die Möglichkeit zum mobilen Arbeiten, sowie eine moderne technische Ausstattung zentral.[21] 

Da es nur schwer möglich sein wird, den bisherigen Personalstand durch Nachbesetzungen zu halten, sollten Prozesse zudem wirksamer gestaltet werden. Die Einführung agiler Projektmethoden und die Ausbildung bestehender Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu „Verfahrenssteuerern“[22] kann ebenso helfen wie neue Formen der Zusammenarbeit und Bündelung.[23] So könnten kleinere Kommunen Teile ihre Aufgaben an Zweckverbände übertragen. Bereits praktiziert wird dies etwa in der Verkehrsüberwachung. Auch könnten Landkreise im Rahmen der sogenannten „Organleihe" Aufgaben – unter Einhaltung des oben geschilderten „Konnexitätsprinzips“ – für kleinere, kreisangehörige Kommunen übernehmen.[24] Darüber hinaus schlägt der Nationale Normenkontrollrat (NKR) vor, flexible Expertenpools auf Landesebene oder im Rahmen interkommunaler Kooperationen einzurichten, um Kommunen bei Bedarf zu unterstützen.[25] 

Auch die Ausbildung des Nachwuchses muss auf die veränderten Anforderungen angepasst werden. Entscheidend sind laut einer Studie des Centrums für Hochschulentwicklung CHE „insbesondere Kompetenzen zur lebenslangen Wissensaneignung und zur Lösung von Problemen, die allein mit dem bisherigen Wissen nicht mehr bewältigt werden können".[26] Digitalisierung und Klimaschutz sowie effektive Strategien zur Zusammenarbeit oder Krisenbewältigung sollten bereits in der Ausbildung eine größere Rolle spielen, damit neue Verwaltungs-Mitarbeitende, darunter insbesondere auch Jurist:innen , gut auf Aufgaben vorbereitet sind, die nicht nach regelmäßigen Mustern oder in seriellen Prozessen zu bearbeiten sind. 

Verantwortung des Bundes für die kommunale Ebene

Handlungsfähige Kommunen sind essenziell, hier erleben Bürger:innen, ob das Gemeinwesen funktioniert. Die Kommunen sind aber durch unzureichend finanzierte und zusätzliche Aufgaben der letzten Jahre aktuell stark überlastet, was spürbare Konsequenzen hat – vom Sanierungsstau und mangelnder Resilienz durch wegbrechende Infrastruktur bis hin zu schwindendem Vertrauen in den Staat. Eine stärkere Mitsprache der Kommunen auf Bundesebene, eine Neuordnung und Absicherung der Kommunalfinanzen (zum Beispiel durch zusätzliche Einnahmen und eine einfachere Verteilung von Bundesmitteln) und ein effizienter Personaleinsatz (beispielsweise durch innovative Prozesse) sind dringend geboten, damit die Kommunen ihre Aufgaben wieder gut wahrnehmen können. Davon hängen auch die Sicherstellung der Mobilität und die Gestaltung der Verkehrswende vor Ort ab. Es liegen zahlreiche Vorschläge am Tisch. Die neue Bundesregierung sollte diese zügig prüfen, konkretisieren und im Sinne der Stärkung der Kommunen und damit eines funktionierenden Staates vor Ort umsetzen. 

[1]DStGB 2024: PM 

[2]Destatis 2025: PM

[3]Difu 2024: KfW-Kommunalpanel

[4]Difu 2023: Investitionsbedarfe in ein nachhaltiges Verkehrssystem

[5]DBB 2024: PM 

[6]Tagesspiegel 2024: Schleichender Blackout

[7]PD Berater 2024: Fachkräftebedarf Verkehrswende BW 

[8]Normenkontrollrat 2025: Deutschlands Gesetze zu kleinteilig

[9] Zu einer einmaligen Übernahme sog. „Altschulden“ durch den Bund liegt derzeit ein Gesetzesentwurf aus dem Finanzministerium vor, ein Beschluss dieses Vorschlags ist bislang aber nicht erfolgt vgl. Behördenspiegel 2025

[10]PD Berater 2021: Analyse der kommunalen Förderlandschaft

[11]UBA 2022: Klimaschutzpotenziale in Kommunen - Factsheet

[12]Dezernat Zukunft 2021: Ein kommunales Investitionsprogramm für das nächste Jahrzehnt

[13]DStGB 2024: Positionspapier

[14]DStGB 2025: Sondervermögen effektiv einsetzen 

[15]DST 2024: PM

[16] Vgl. Debattenpapier „Ein moderner Staat beginnt in den Kommunen“ www.junge-buergermeisterinnen.de

[17]Difu 2024: Gemeinschaftsaufgabe kommunaler Klimaschutz

[18]Tagesspiegel 2024: Warum jetzt der richtige Zeitpunkt für die Grundgesetzänderung ist

[19] Mehr dazu in Teil 2 der Verkehrswende-Werkstatt von Agora Verkehrswende 

[20]Klimabündnis 2024: Klimaschutz als kommunale Pflichtaufgabe

[21]Difu 2024: Kommunale Radverkehrsförderung beschleunigen – Planungsprozesse optimieren

[22]NKR BW: Projektorientierte Verfahrenssteuerung

[23] Normenkontrollrat 2025: Bündelung im Föderalstaat. Zeitgemäße Aufgabenorganisation für eine leistungsfähige und resiliente Verwaltung

[24] Die Rechtsgrundlage für die Organleihe findet sich in den jeweiligen Landesgesetzen und der Gemeindeordnung.

[25]Nationaler Normenkontrollrat 2023: Positionspapier zu dem Pakt zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren

[26]Centrum für Hochschulenentwicklung: Förderung von Future Skills in der Hochschullehre