ÖV-Atlas 2023

Wir zeigen anhand der Fahrplandaten aus ganz Deutschland und seinen Nachbarländern, wo das Angebot des öffentlichen Verkehrs (ÖV) am besten ist – und wo die größten Lücken sind.

ÖV-Atlas 2023
ÖV in der Stadt
Siedlungsstrukturen bestimmen die Möglichkeiten des ÖV
Mobilitätswende nur mit starkem ÖV-Angebot
Klimaschutz: Leistung des ÖV muss sich verdoppeln
On-Demand-Verkehre
Methodik und Quellen: Open Data macht ÖV-Atlas möglich

ÖV-Atlas 2023

Der ÖV-Atlas von Agora Verkehrswende zeigt, wie oft ein Bus oder eine Bahn abfährt (Fahrtendichte) – im Verhältnis zur Fläche, denn die Fahrtendichte ist ein entscheidender Faktor dafür, wie häufig Menschen den ÖV nutzen. Je dunkler die Farbe auf den Karten, desto höher die Fahrtendichte und desto besser das Angebot.

Damit die Angaben zur Fahrtendichte nicht durch Wälder, Ackerflächen oder Seen verzerrt werden, wurden alle Abfahrten bzw. Ankünfte innerhalb einer Gemeinde auf deren Siedlungs- und Verkehrsfläche umgelegt. Dafür steht die Kategorie „Fahrten je bebauter Fläche“.

Deutschland braucht eine engagierte Debatte über die Ausbau- und Qualitätsziele für den ÖV. Der ÖV-Atlas bietet eine Grundlage für diese Debatte, mit sachlichen und einfach zu erfassenden Informationen. Dafür wurden die aktuellen Fahrplandaten nahezu aller Verkehrsunternehmen in Deutschland sowie der Schweiz, Österreich, Luxemburg, Belgien, den Niederlanden und Dänemark ausgewertet.

Im Vergleich der untersuchten Staaten führt klar das kleine Fürstentum Luxemburg. Trotz eher kleinstädtischer Raumstruktur fährt der Nahverkehr hier flächendeckend in einem dichten Takt und ist überdies – auch wenn das nicht die vorliegende Wertung einfließt – seit 2020 für die Fahrgäste kostenlos. Auch in der Schweiz und in Österreich ist das ÖV-Angebot für die meisten Menschen besser als in Deutschland, wobei es in Österreich ein starkes Gefälle zwischen sehr gut und schlecht erschlossenen Räumen gibt. Für die Menschen in Belgien und Dänemark stellt sich das Bus- und Bahnangebot ähnlich umfangreich dar wie in Deutschland. Im Fahrradland Niederlande ist man mit den Öffentlichen oft schlechter angebunden als hierzulande.

Ein Drittel der Menschen in Deutschland (27 Millionen) lebt in Gemeinden mit einem guten ÖV-Angebot, also mehr als 750 Abfahrten pro Tag und Quadratkilometer. 29 Prozent der Menschen (24 Millionen) lebt hingegen in Gemeinden mit weniger als 250 Abfahrten pro Tag. In diesen Gemeinden ist man auf das eigene Auto oder den Schulbus angewiesen.

ÖV in der Stadt

Der öffentliche Verkehr in ländlichen und urbanen Räumen ist kaum vergleichbar. Die hohe Siedlungsdichte ermöglicht in Städten deutlich dichtere Takte für öffentliche Linienverkehre. Von allen untersuchten Großstädten schneidet das schweizerische Genf am besten ab. Auf einer Fläche von 1.000 mal 1.000 Metern fährt hier im Schnitt alle 17 Sekunden ein Bus oder eine Bahn ab. Neben Luxemburg, Brüssel und Wien dominieren Schweizer Städte das Spitzenfeld. Die Schweizer Großstädte schlagen mühelos das ÖV-Angebot in deutschen Metropolen wie Berlin und Hamburg, obwohl sie kleiner sind.

In Deutschland weisen Heidelberg, München, Stuttgart, Berlin, Bonn, Frankfurt am Main und Aachen eine sehr hohe Fahrtendichte zwischen 1.400 und 1.900 Abfahrten pro Tag und Quadratkilometer auf. Diese Städte profitieren dabei von ihrer hohen Siedlungsdichte: sie alle haben mehr als 4.000 Einwohner:innen je Quadratkilometer Siedlungs- und Verkehrsfläche. Das macht es für Nahverkehrsunternehmen leichter, einen attraktiven ÖPNV anzubieten, weil sie pro Fahrt mehr Menschen transportieren können als in dünn besiedelten Gebieten. Die Metropolen Köln (848 Fahrten) und Hamburg (1.320 Fahrten) landen bei der Fahrtendichte im Mittelfeld. Einige kleine Großstädte können hingegen problemlos mit dem Takt von Metropolen wie Berlin und Brüssel mithalten. Auch die Mittelstädte Konstanz (2.070 Fahrten) und Tübingen (1.716 Fahrten) weisen eine sehr hohe Fahrtendichte auf.

In den Niederlanden sind es Städte außerhalb der Metropolregion Randstad, wie Eindhoven, Tilburg und Venlo, die bei der Fahrtendichte relativ schlecht abschneiden. In Dänemark kommen alle größeren Städte, die sich außerhalb der Hauptstadtregion Kopenhagen befinden, nur auf eine mittlere Fahrtendichte von weniger als 800 Abfahrten. In Österreich weisen alle Großstädte mit Ausnahme von Linz eine Fahrtendichte von mindesten 1.300 Abfahrten auf. In Deutschland verteilen sich große Städte mit schwächeren ÖV-Angeboten von weniger als 800 Abfahrten pro Quadratkilometer aufs gesamte Bundesgebiet. Dazu zählen etwa Bremen, Chemnitz, Duisburg, Erfurt, Krefeld, Lübeck, Magdeburg und Rostock.

Die erhobenen Daten der Städte gelten innerhalb der jeweiligen Gemeindegrenzen. Doch die Alltagswege viele Menschen gehen über die Gemeindegrenzen hinaus, deshalb braucht es ein gutes ÖV-Angebot im gesamten Raum, in denen typischerweise die Alltagswege der Menschen stattfinden. Hinzu kommt, dass Gemeindegrenzen unterschiedlich eng gefasst werden. Während in Berlin auch kleinstädtische Strukturen am Stadtrand noch zur Gemeinde Berlin zählen, umfasst die Gemeinde Genf das Gebiet, was üblicherweise als Genfer Innenstadt wahrgenommen wird. Ein extremer Fall ist die Hauptstadtregion Brüssel, deren 1,2 Millionen Einwohner:innen sich auf 19 Gemeinden verteilen. Gemessen an ihrer Einwohnerzahl bilden einige von ihnen eigene Großstädte im Zentrum der Metropole, darunter die Gemeinden Brüssel (189.000 Einwohner:innen) und Frederiksberg (105.000 Einwohner:innen). Zur besseren Einordnung sind daher für ausgewählte Großstädte zusätzlich größere Raumeinheiten (NUTS-3) dargestellt, die jeweils die Gemeinde und ihr Umland umfassen. Ein Blick in den ÖV-Atlas hilft, ein Verständnis für die Größe der einzelnen Gemeinden und ihr Umland zu erlangen.

Siedlungsstrukturen bestimmen die Möglichkeiten des ÖV

Wie sehr die Siedlungsstruktur das ÖPNV-Angebot beeinflussen kann, zeigt ein Vergleich der beiden Städte Wolfsburg (124.000 Einwohner:innen) und Offenbach am Main (130.000 Einwohner:innen). Die ähnlich große Bevölkerungszahl verteilt sich in Wolfsburg auf die dreifache Siedlungsfläche. Entsprechend wohnen dort im Durchschnitt in einem Umkreis von 300 Metern um eine Haltestelle nur rund 470 Menschen, während in Offenbach 1.680 Menschen in gleicher Entfernung zu einer Haltestelle wohnen. Die kompakte Siedlungsstruktur erleichtert es, ein hochwertiges ÖPNV-Angebot wirtschaftlich zu betreiben.

Bei der Bewertung der ÖV-Qualität sollten daher für unterschiedliche Siedlungsstrukturen unterschiedliche “Messlatten” angelegt werden. Im ÖV-Atlas zeigt die Karte “Vergleich nach Raumtyp” deshalb die Fahrtendichte einer Gemeinde im Vergleich mit den Gemeinden desselben Raumtyps. Dafür wird die urban-ländliche Typologie der Europäischen Union für die NUTS-3-Raumebene genutzt. Diese teilt Europa anhand großräumiger Lagekriterien in ländliche, intermediäre und städtische Räume ein.

Urbane Räume weisen grundsätzlich eine deutlich größere ÖV-Fahrtendichte auf als ländliche Räume. Betrachtet man nur urbane Regionen, liegt die Fahrtendichte im bevölkerungsgewichteten Mittel bei 928 Abfahrten pro Quadratkilometer bebauter Fläche. In ländlichen Räumen nur ein Viertel davon erreicht.

Mobilitätswende nur mit starkem ÖV-Angebot

Die Einflussgrößen auf die Nutzung von Pkw und ÖV sind vielfältig. Exakte Korrelationen und die zugrundeliegenden Kausalitäten lassen sich kaum belastbar bestimmen, da eine Vielzahl von Einflussgrößen und lokalen Besonderheiten gemeinsam wirken. Zahlreiche Beispiele legen aber nahe, dass ein gut ausgebautes öffentliches Verkehrsnetz zu einer geringeren Pkw-Nutzung führt – vor allem, wenn gleichzeitig Privilegien für den Autoverkehr abgebaut werden.

Die folgende Betrachtung soll den Zusammenhang zwischen ÖV-Angebot und Pkw-Bestand näher beleuchten. Die Attraktivität des ÖV-Angebots wird vereinfacht durch die im ÖV-Atlas gezeigte Fahrtendichte in den NUTS-Einheiten abgebildet.

Zwischen diesen beiden Kenngrößen besteht in den analysierten Ländern eine negative Korrelation. Die 400 deutschen Kreise und kreisfreien Städte weisen für eine lineare Regressionsgerade einen Anstieg von -0,17 Pkw für jede zusätzliche ÖV-Abfahrt auf, bei einem Bestimmtheitsmaß von R²=0,54. Im Durchschnitt der Kreise und kreisfreien Städte sinkt also die Pkw-Dichte um ein Auto, wenn die ÖV-Fahrtendichte um knapp sieben Abfahrten steigt. Das trifft besonders auf Städte in urbanen und intermediären Regionen zu. In der Schweiz und in Österreich ist der Pkw-Bestand bei gleicher ÖV-Fahrtendichte grundsätzlich höher als in Deutschland. In Belgien, Dänemark und den Niederlanden ist er meist niedriger als in Deutschland und Österreich.

Städte mit einem besonders dichten Bus- und Bahnangebot (> 1.000 Abfahrten pro Quadratkilometer bebauter Fläche) weisen in der Regel eine niedrigere Pkw-Dichte von etwa 300 bis 500 Pkw je 1.000 Einwohner:innen auf. Im Gegensatz dazu haben Städte mit einem geringeren Fahrplanumfang (ca. 300 Abfahrten pro Quadratkilometer bebauter Fläche) eine Pkw-Dichte von 500 bis 700 Pkw je 1.000 Einwohner:innen.

Allerdings verdeutlicht die Abbildung auch, dass einzelne Städte erheblich von der Trendlinie abweichen. Die Fahrtendichte des öffentlichen Nahverkehrs scheint einer von mehreren Einflussfaktoren auf den Motorisierungsgrad zu sein. Andere Variablen können etwa unterschiedliche Einkommensniveaus, Kosten der Autonutzung und unterschiedliche Schwerpunkte bei der Verkehrsplanung sein – zum Beispiel die Förderung des Radverkehrs. Darüber hinaus sind in der vorliegenden Auswertung Fehler in den Fahrplandaten einzelner Gemeinden nicht vollständig ausgeschlossen.

Zusammenfassend lässt sich sagen: Ein leistungsfähiges ÖV-Angebot ist ein wichtiger Baustein für Städte auf dem Weg zu nachhaltigerer Mobilität und mehr Lebensqualität. Es trägt jedoch nicht allein, sondern nur als Teil eines ganzheitlichen Mobilitätskonzepts.

Klimaschutz: Leistung des ÖV muss sich verdoppeln

Deutschland soll bis 2045 seine klimaschädlichen Emissionen auf Null reduzieren. So lautet das Ziel der Bundesregierung und die Verpflichtung aus dem Übereinkommen von Paris. Der Verkehrssektor ist dabei eine besondere Herausforderung – hier sind die Emissionen seit 1990 kaum gesunken. Die Hauptursache dafür ist der Autoverkehr. Wie CO₂-freie Mobilität ohne Einschränkungen möglich ist, haben Agora Verkehrswende, Agora Energiewende und die Stiftung Klimaneutralität mit der Studie Klimaneutrales Deutschland 2045 gezeigt.

Ein Ergebnis der Studie: Die Elektrifizierung des Autoverkehrs reicht allein nicht aus. Mindestens ein Drittel des heutigen Straßenverkehrs muss perspektivisch auf energieeffizientere und klimaverträgliche Verkehrsmittel verlagert werden. Bis 2030 muss die Nachfrage im ÖV daher um mindestens 60 Prozent gegenüber 2019 – vor Ausbruch der Corona-Pandemie – wachsen. Auch nach 2030 sollte sich dieses Wachstum fortsetzen. Bis zur Mitte des Jahrhunderts müssen sich die mit öffentlichen Verkehrsmitteln zurückgelegten Kilometer verdoppeln, um Klimaneutralität zu erreichen. Ein deutliches Wachstum des öffentlichen Verkehrs ist auch das erklärte Ziel der Bundesregierung. So soll laut Koalitionsvertrag die Personenverkehrsleistung im Eisenbahnverkehr bis 2030 verdoppelt werden und auch die Fahrgastzahlen im ÖPNV deutlich steigen.

Das derzeitige Bus- und Bahnangebot könnte solche Mengen nicht bewältigen. Vielerorts ist das Angebot außerdem so schlecht, dass die Menschen bislang aufs eigene Auto angewiesen sind – vor allem in suburbanen und ländlichen Regionen. Doch auch hier ist zuverlässige Mobilität ohne Auto möglich. Mit dem ÖV-Atlas lässt sich leicht erkennen, welche Regionen bereits auf einem guten Weg sind und welche Nachholbedarf haben.

On-Demand-Verkehre

Ein attraktives ÖPNV-Angebot ist in ländlichen Regionen eine größere Herausforderung als in urbanen Regionen. Das resultiert aus der kleinteiligen und oft dispersen Siedlungsstruktur, die eine Nachfragebündelung erschwert. Bedarfsverkehre, also flexible Kleinbussysteme, die nicht an Linien und Fahrpläne gebunden sind, können zu einem wichtigen Baustein für die Mobilitätswende werden. Allerdings können sie aus methodischen Gründen nicht in die Ergebnisse des ÖV-Atlas einfließen.

Mit der Novelle des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) hat der Bundesgesetzgeber 2021 eine rechtliche Grundlage für neue, digital gestützte Mobilitätsangebote geschaffen. Konkret definiert das Gesetz zwei neue Arten des öffentlichen Verkehrs: den „Linienbedarfsverkehr“ (§ 44 PBefG) und den „gebündelten Bedarfsverkehr“ (§ 50 PBefG). Linienbedarfsverkehr ist eine Erweiterung des öffentlichen Linienverkehrs, bei dem die Fahrzeuge auf Bestellung (on demand) und ohne festgelegten Weg Haltestellen oder virtuell definierte Haltepunkte anfahren. Bedarfsverkehre sollten nicht losgelöst vom bestehenden Linienverkehr aufgebaut werden, sondern diesen so ergänzen, dass für Fahrgäste ein attraktives Gesamtpaket entsteht.

Bisher wurden in Zeiten und Räumen mit geringer Nachfrage sogenannte „differenzierte Bedienweisen“ eingesetzt, zu denen Anrufsammeltaxis, Ruftaxis oder Bürgerbusse gehören. Moderne On-Demand-Dienste stellen technische Weiterentwicklungen dieser Dienste dar, die sich enger an den Mobilitätsbedürfnissen der Fahrgäste orientieren und den Zugang vereinfachen. Die Anzahl dieser modernen On-Demand-Projekte ist in Deutschland seit der PBefG-Reform 2021 deutlich gestiegen – mittlerweile gibt es sie in rund 80 Landkreisen und kreisfreien Städten. Dabei ist meist nicht die gesamte Fläche eines Landkreises erschlossen. Stattdessen operieren wenige Fahrzeuge in und zwischen einzelnen Gemeinden, auch weil aufwendigere Angebote die ÖPNV-Aufgabenträger vor große finanzielle Herausforderungen stellen.

Grund dafür, dass On-Demand-Verkehre derzeit nicht in die Bewertung des ÖV-Atlas geingehen, obwohl sie in der Praxis immer häufiger zu einer Aufwertung des Nahverkehrs beitragen, ist die bisher schlechte Verfügbarkeit von Daten. Anders als bei den bundesweiten GTFS-Daten für Linienverkehre gibt es für flexible Angebote weder einen etablierten Datenstandard, noch öffentlich zugängliche Daten für ganz Deutschland. Die ÖPNV-Branche kann die Verfügbarkeit dieser Daten zukünftig verbessern. Um die derzeitigen Lücken im Datenbestand des ÖV-Atlas zu veranschaulichen, sind sämtliche Kreise mit bestehenden On-Demand-Angeboten markiert. Die Daten basieren auf einer Erhebung des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV).

Methodik und Quellen: Open Data macht ÖV-Atlas möglich

Der ÖV-Atlas beruht auf Soll-Fahrplandaten der Datenbank der „Durchgängigen Elektronischen Fahrgastinformation - DELFI“ auf dem Stand des Jahres 2023. Dieses Kooperationsnetzwerk organisiert die Bündelung der Fahrplaninformationen aller Bundesländer und stellt sie zur freien Nutzung bereit. Die Daten stehen im GTFS-Format zur Verfügung. GTFS (General Transit Feed Specification) hat sich als weltweiter Standard für Fahrplandaten etabliert. Er ist vielseitig einsetzbar und bildet die Grundlage für viele kommerzielle, aber auch nicht-kommerzielle und wissenschaftliche Anwendungen im Bereich öffentlicher Verkehrsmittel.

Kurzfristige Fahrplanänderungen oder Ausfälle, etwa aufgrund von Unwettern oder Verspätungen, sind grundsätzlich im Soll-Fahrplan – und somit auch im ÖV-Atlas – nicht enthalten.

Die aktuelle Ausgabe des ÖV-Atlas enthält neben Daten aus Deutschland erstmals auch Angaben zum öffentlichen Verkehr in seinen Nachbarländern Belgien, Dänemark, Luxemburg, Niederlande, Österreich und Schweiz. Die Auswahl an Nachbarländern erfolgte nach der Verfügbarkeit und Qualität der jeweiligen nationalen Daten. Die folgenden Quellen wurden für die nationalen GTFS-Daten genutzt:

Im Auftrag von Agora Verkehrswende hat die auf Erreichbarkeitsanalysen spezialisierte Plan4better GmbH mit dem Tool GOAT die durchschnittlichen Tageswerte für Haltestellen mittels Georeferenzierung auf Basis der Soll-Fahrplandaten errechnet. Die Angaben zu Abfahrten beziehen sich auf einen Wochentag (Summe Montag bis Sonntag geteilt durch Sieben). Die Anzahl der täglichen Abfahrten an den Haltestellen wird ins Verhältnis zur Größe eines Gebiets (beispielsweise einer Gemeinde) gesetzt. Damit die Angaben zur Fahrtendichte nicht durch Wälder, Ackerflächen oder Seen verzerrt werden, wurden alle Abfahrten innerhalb einer Raumeinheit lediglich auf deren Siedlungs- und Verkehrsfläche bezogen.

Für die Untersuchung wurden neben den Fahrplandaten auch verschiedene Strukturdaten berücksichtigt. Wo es möglich war, wurden zu allen untersuchten Ländern Datenquellen genutzt, die in Bezug auf Auflösung, Erhebungsmethode und Aktualität vergleichbar sind. Darüber hinaus wurden die Daten möglichst entsprechend der in Europa gebräuchlichen räumlichen Ebenen der lokalen Verwaltungseinheiten (Local Administrative Units, LAU) und der Nomenclature des unités territoriales statistiques (Nomenclature of Territorial Units for Statistics, NUTS) erfasst. Die LAU-Ebene entspricht in allen Ländern den Gemeinden, die NUTS-3-Ebene entspricht in Deutschland den Kreisen und kreisfreien Städten.

Es wurde vorrangig versucht, die Daten auf LAU-Ebene zu erhalten. Teilweise war es nicht möglich, Angaben zur Pkw-Dichte auf dieser Ebene zu bekommen. Diese wurden in solchen Fällen auf NUTS-Ebene oder auf Ebene von lokal verfügbaren Zulassungsbezirken erfasst und anschließend auf die LAU-Ebene übertragen. Für die Erfassung der Flächennutzung wurden die europaweit harmonisierten Flächennutzungsdaten Corine Land Cover verwendet, welche die Art der Nutzung ab einer Größe von 0,25 km² darstellen. Generell reicht dies aus, obwohl es vorkommen kann, dass insbesondere in dünn besiedelten Gebieten die Flächennutzung nicht vollständig erfasst wird. Die Methodik kann dazu führen, dass nehezu unbebaute Raumeinheiten (beispielsweise ein Waldgebiet) einige wenige ÖV-Fahrten aufweisen und daher rechnerisch sehr hohe Fahrtendichten erreichen – obwohl in der Praxis dort weder ein gutes ÖPNV-Angebot noch der Bedarf danach vorhanden ist. Raumeinheiten mit einer bebauten Fläche kleiner 0,25 km² wurden daher grundsätzlich nicht in die Auswertung einbezogen und sind in der Kartendarstellung mit “unzureichende Daten” gekennzeichnet.

Die in den jeweiligen Fällen genutzte Datenaufschlüsselung kann der folgenden Tabelle entnommen werden.

Für die Pkw-Dichte werden Angaben zu den privat zugelassenen Pkw genutzt. Die Angaben der einzelnen Länder sind weitestgehend, aber nicht vollständig vergleichbar, da abweichende statistische Erfassungen von gewerblichen und privaten Pkw bestehen.

Die resultierenden geografischen Datensätze werden online mittels der Plattform MapBox dargestellt. Nicht abgebildet sind flexible Verkehrsangebote (On-Demand), die ohne einen Fahrplan Fahrgäste befördern.