Format: Blog
Date: 24. August 2023

So lassen sich Fahrradstraßen schnell realisieren

Klare politische Prioritäten und effiziente Planungs- und Abstimmungsprozesse sind entscheidend beim Ausbau von Radverkehrsnetzen. Ein Einblick in die kommunale Praxis von Hannover, Berlin-Mitte und Konstanz.

Von Wolfgang Aichinger (Agora Verkehrswende) und Thomas Stein (Difu)

Fahrradstraßen sind ein wichtiges Element für attraktive Radverkehrsnetze. Sie basieren vor allem auf Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden und können in der Regel ohne oder mit nur geringem baulichen Aufwand zügig umgesetzt werden. Der Gewinn für die Sicherheit und den Komfort der Radfahrenden ist groß. In vielen Fällen sind Fahrradstraßen für Kommunen das Mittel der Wahl, weil sie im Gegensatz zu abgetrennten Radverkehrsanlagen Mischverkehr zulassen – und dadurch auch in schmaleren Straßen realisiert werden können. Anhand von Beispielen aus Hannover, Berlin-Mitte und Konstanz zeigen Agora Verkehrswende und das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu), wie Planung und Bau von Fahrradstraßen in der kommunalen Praxis ablaufen und worauf es bei einer schnellen Umsetzung ankommt.

Qualitätskriterien: Ein Schild macht noch keine Fahrradstraße

Fahrradstraße ist nicht gleich Fahrradstraße. Mit Blick auf die Praxis in Deutschland zeigt sich, dass ganz unterschiedliche Maßnahmen unter dem Begriff eingesetzt werden. In der Publikation „Fahrradstraßen – Leitfaden für die Praxis“ haben das Difu und die Bergische Universität Wuppertal 2021 systematisch Fahrradstraßen untersucht und Qualitätskriterien festgelegt. Demnach reicht die bloße Beschilderung einer Fahrradstraße nicht aus, um signifikante Verbesserungen im Sinne der objektiven und subjektiven Sicherheit für Radfahrende zu erreichen.[1]

Vielmehr gilt es, den Straßenraum so umzugestalten, dass der Vorrang für den Radverkehr deutlich wird, ein zügiges und angenehmes Vorankommen möglich ist und gleichzeitig typische Unfallgefahren wie Kreuzungssituationen oder das achtlose Öffnen von Fahrzeugtüren (Englisch: dooring) vermindert werden. Um dies zu erreichen, werden folgende Elemente kombiniert:

deutliche Markierung der Fahrradstraße durch Bodenpiktogramme und flächige Markierungen mindestens an Konfliktpunkten sowie Sicherheitstrennstreifen zu Parkständen,
Bevorrechtigung gegenüber einmündenden Straßen bei gleichzeitiger,
Unterbindung des Kfz-Durchgangsverkehrs durch Kfz-Netzunterbrechungen mittels Diagonalsperren, modalen Filtern oder gegenläufigen Einbahnstraßen,
breite Fahrgasse von zirka vier Metern, um Nebeneinanderfahren auch im Begegnungsfall zu ermöglichen, gegebenenfalls unter Wegfall von Parkständen.

Besonders die letzten beiden Punkte bergen hohes Konfliktpotenzial, da hierzu Beschränkungen für fahrende und parkende Kfz notwendig sind.

Das Beispiel Kettenhofweg aus Frankfurt am Main (Abbildung 1) zeigt, wie die genannten Elemente in der Praxis kombiniert werden, so dass eine vorbildliche Fahrradstraße entsteht.

Abbildung 1: Fahrradstraße Kettenhofweg in Frankfurt am Main mit den wesentlichen Qualitätsmerkmalen, Quelle: Philipp Böhme via qimby.net.

Umsetzung von Fahrradstraßen im Überblick

Für die folgende Beschreibung von Fahrradstraßen-Umsetzungsprozessen haben die Städte Hannover, Berlin-Mitte und Konstanz einen Einblick in ihre Verwaltungspraxis gegeben. Die Angaben aus Hannover und Berlin-Mitte beziehen sich auf kein konkretes Projekt, sondern geben eine übliche Bearbeitungsdauer im laufenden Verwaltungsbetrieb wieder. Für den Fall Konstanz stammen die Angaben von einem kürzlich fertiggestellten Projekt. In jedem Fall werden die oben genannten Qualitätskriterien in den Kommunen berücksichtigt.

Um die einzelnen Arbeitsschritte und Zeitansätze vergleichbar zu machen, wurden die Angaben vereinheitlicht und verdichtet. Die sich daraus ergebenden Einzelschritte werden im Folgenden kurz skizziert und anschließend mit den Zeitansätzen aus den drei Städten illustriert. Anschließend werden die kommunalen Beispiele verglichen sowie Brems- und Beschleunigungsfaktoren entlang des Umsetzungsprozesses dargelegt. Hier fließen auch Erkenntnisse aus Hintergrundgesprächen mit weiteren Kommunen ein, mit denen die Abläufe aus den Beispielkommunen reflektiert wurden.

Vorbereitung: Wo eine Fahrradstraße umgesetzt wird, ergibt sich in den befragten Kommunen aus politisch beschlossenen Radverkehrskonzepten und -strategien[2] sowie den daraus abgeleiteten Radverkehrsnetzen. Auf dieser Basis ist es Kommunen seit der letzten Änderung der Straßenverkehrsordnung (StVO) möglich, Fahrradstraßen auch ohne Verkehrszahlenerhebung einzurichten. Sobald eine Straße für den Fahrradverkehr eine „hohe Netzbedeutung“[3] hat, kann sie als Fahrradstraße angeordnet werden. Insofern sind die konzeptionellen Grundlagen wichtige Vorbedingung für die Umsetzung. Zusammen mit der Priorisierung und Finanzierungssicherung (zum Beispiel über den Kommunalhaushalt und/oder Fördermittel) für die einzelnen Maßnahmen sind diese Schritte dem eigentlichen Umsetzungsprozess vorgeschaltet.
Planung erarbeiten und abstimmen: Kernstück der Umsetzungsprozesse sind die Planungs- und Abstimmungsphasen. Hier werden die nötigen Maßnahmen für die Fahrradstraße festgelegt und mit verwaltungsinternen Akteuren, Trägern öffentlicher Belange (zum Beispiel: Feuerwehr, Polizei, ÖV-Betriebe usw.) und Anlieger:innen abgestimmt. Hier müssen verschiedene Anforderungen gegeneinander abgewogen und Flächenkonflikte, beispielsweise ums Kfz-Parken, gelöst werden. Je nachdem wie groß die Nutzungskonflikte, aber auch wie klar die politischen Vorgaben sind, kann dies ein zügiger oder langwieriger Prozess werden. In den befragten Kommunen können Planungen in wenigen Wochen oder Monaten abgeschlossen werden. Verwaltungsintern sind in den befragten Kommunen die Planungsabteilung und die Straßenverkehrsbehörde unmittelbar an der Planung beteiligt und in direktem Austausch. Im Falle von baulichen Anpassungen ist zusätzlich noch die Tiefbauabteilung involviert.
Einbindung der Politik: In den befragten Kommunen sind die politischen Gremien vor dem Umsetzungsprozess eingebunden. Entweder gibt es, wie oben beschrieben, ein stadtweites, politisch beschlossenes Konzept oder im Einzelfall auch straßenspezifische Umsetzungsbeschlüsse. Die Rolle und Einbindung der kommunalpolitischen Gremien im laufenden Umsetzungsprozess werden in den Kommunen unterschiedlich definiert. Entweder findet sie a) gar nicht statt (Berlin-Mitte), b) die Gremien werden lediglich im Rahmen einer Frist informiert (Hannover) oder c) es braucht einen zusätzlichen Beschluss, um in die weitere Planung und Umsetzung zu gehen (Konstanz).
Öffentlichkeitsarbeit: Die Einbeziehung von Anwohner:innen und Anlieger:innen hat in den hier berücksichtigten Umsetzungsprozessen der befragten Kommunen höchstens informatorischen Charakter. Nach finaler Planung und vor Beginn der Umsetzung werden Postwurfsendungen verteilt oder Infoschilder aufgestellt. In Berlin-Mitte gibt es zudem zu jeder Fahrradstraße eine sukzessiv aktualisierte Projektseite [4] und ein gemeinsames Anradeln bei Fertigstellung des Projekts. Hannover macht keine Öffentlichkeitsarbeit zur Umsetzung einer Fahrradstraße.
Vergabeverfahren: Zwei der befragten Kommunen (Hannover und Konstanz) können für die Umsetzung der geplanten Maßnahmen auf eigene technische Betriebe beziehungsweise eine Rahmenvertragsfirma zugreifen. Damit ist keine gesonderte Vergabephase nötig. Im Vergleich dazu nimmt dieser Schritt in Berlin-Mitte im Idealfall nur mehrere Wochen in Anspruch; er kann je nach Auftragsvolumen und Auslastung der Baufirmen aber auch mehrere Monate dauern. Basis der Umsetzung ist ein abgestimmter Verkehrszeichenplan (Beispiel siehe Abbildung 2).

Abbildung 2: Ergebnis eines Abstimmungsprozesses: Verkehrszeichenplan zur Fahrradstraße Berlin Triftstraße. Mit Schildern, Pollern und Markierungen lassen sich Fahrradstraßen schnell realisieren.

Umsetzung der Maßnahme: Die Umsetzung der Maßnahme ist im Idealfall der schnellste Teil des gesamten Umsetzungsprozesses. In einer Woche können zirka 100 Meter Fahrradstraße markiert und beschildert sowie Poller gesetzt werden. Bei der Umsetzung der Maßnahme hat das jahreszeitliche Timing einen starken Einfluss auf die Fertigstellung eines Fahrradstraßenprojekts. Üblicherweise kann nur zwischen Mai und Oktober markiert werden. Fällt die Beauftragung einer Firma beispielsweise in den November, kann sich je nach Witterungslage die Umsetzung entsprechend verzögern. Auch das interne Management der beauftragten Baufirmen kann zu Verzögerungen führen.

Beispiel Hannover: weitreichendes Prüf- und Handlungsschema

Die Landeshauptstadt Hannover hat auf Basis eines Verwaltungsgerichtsurteils zur Fahrradstraße Kleefelder Straße[5] ein „Prüf- und Handlungsschema zur Optimierung von Fahrradstraßen“ [6] entwickelt. Die im Urteil genannten und in das Prüfschema übertragenen Kriterien sind mit den eingangs genannten vergleichbar und gehen über die bisherige Hannoveraner Praxis[7] hinaus. Mit dem Urteil konnten bestehende rechtliche Bedenken insbesondere zu Beschränkungen des Kfz-Verkehrs in Fahrradstraßen ausgeräumt werden. Verwaltungsintern ist nunmehr klar, wie Fahrradstraßen gestaltet sein müssen. Dadurch laufen Planungs- und Abstimmungsprozesse zügig ab. Auch aus dem politischen Raum wurde klar signalisiert, die Kriterien aus dem Urteil als Maßstab zu nehmen.[8] Da zudem kein Vergabeverfahren nötig ist, ist der Umsetzungsprozess unter Idealbedingungen der schnellste im Vergleich aller drei Städte.

Zwar handelt es sich um eine Einzelfallentscheidung des Gerichts, dennoch wendet die Stadt das Prüfschema sukzessive auf sämtlichen Fahrradstraßen im Stadtgebiet an. Begonnen wurde mit dem Überprüfungs- und Anpassungsprozess im Bezirk Hannover-Mitte[9]. Umgesetzt werden vor allem Markierungen und Beschilderungen, ergänzt mit einfachen Tiefbau-Unterhaltungsmaßnahmen wie kleineren Gehweg- und Bordanapassungen, Deckensanierungen und Anpassungen der Lichtsignalsteuerung. In einzelnen Fällen kann es allerdings auch zur Aufhebung einer bestehenden Fahrradstraße kommen, wenn beispielsweise die Mindestfahrgassenbreiten aufgrund baulicher Limitierungen nicht sichergestellt werden kann. Des Weiteren wird bei besonders komplexen Straßenräumen oder Synergien mit anderen Planungen ein gesondertes Verfahren durchgeführt.
Die Kriterien aus dem Prüfschema gelten auch dann, wenn eine neue Fahrradstraße geplant und angeordnet wird. Grundsätzlich lassen sich diese Projekte auch im genannten Zeitraum realisieren.

Beispiel Berlin-Mitte: klarer politischer Handlungsauftrag

Der Berliner Bezirk Mitte liegt bei der Umsetzungsdauer im Mittelfeld der betrachteten Kommunen. Die verwaltungsinternen Abstimmungsprozesse nehmen die meiste Zeit in Anspruch. Gleichwohl gibt es durch eine starke politische Rückendeckung sowohl auf bezirklicher Ebene (bezirkliches Radverkehrsnetz, Beschlüsse für Fahrradstraßen durch die Bezirksverordnetenversammlung) als auch durch berlinweite Vorgaben (unter anderem Berliner Radverkehrsnetz, Berliner Mobilitätsgesetz) einen klaren Handlungsauftrag, der im Bezirk von den Beteiligten bei der Straßenverkehrsbehörde sowie im Planungsbereich umgesetzt wird. Die sukzessive Öffentlichkeitsarbeit (Website, Pressemitteilungen, Vor-Ort-Schilder) ist mit genügend Kapazitäten hinterlegt, sodass diese Aktivitäten gut eingetaktet werden können. Fertiggestellt wurden vor kurzem die Charlottenstraße und die Triftstraße. Aktuelle Projekte sind u.a. die Gartenstraße, Lynarstraße, Tucholskystraße.[10]

Beispiel Konstanz: rasche bauliche Umsetzung ohne Vergabeverfahren

In Konstanz hat die Umsetzung einer Fahrradstraße gut zwölf Monate gedauert. Dabei nahm auch hier der Planungs- und Abstimmungsprozess einen sehr großen Teil der Zeit in Anspruch – auch im Vergleich zu den anderen Kommunen. Dies lag im konkreten Fall an fehlenden Kapazitäten für die Planung sowie an zusätzlichen Abstimmungsschleifen mit Anlieger:innen. Da im Vergleich zu den anderen Städten in Konstanz eine politische Beschlussschleife vorgesehen ist, hat dieser Schritt mehr Zeit als in den anderen Städten in Anspruch genommen. Demgegenüber ist sowohl die Öffentlichkeitsarbeit (Postwurfsendung für Anlieger:innen) als auch die unmittelbare bauliche Umsetzung durch die technischen Betriebe im Vergleich effizient organisiert. Ein weiteres vergleichbares Fahrradstraßen-Projekt hat in Konstanz deutlich länger gedauert. Dies lag unter anderem an internen Diskussionen zum Wegfall von Stellplätzen, fehlenden Planungskapazitäten und aufwändigem Fördermittelmanagement. Ein schnelles Vorgehen ist in Konstanz zwar möglich, aber noch nicht als Standardverfahren etabliert.

Zentrale Faktoren für eine schnelle Umsetzung

Die dargestellten Prozesse geben einen Überblick über einzelne Bestandteile eines Umsetzungsprozesses für eine Fahrradstraße. Dabei wird deutlich: Fahrradstraßen lassen sich in wenigen Monaten bis zu einem Jahr mit einfachen Elementen und ohne umfangreiche Tiefbaumaßnahmen in hoher Qualität errichten. Viele Maßnahmen sind relativ einfach (Beschilderung, Poller, Markierungen) und ohne Tiefbaumaßnahmen umsetzbar. Für den zügigen Ausbau von zusammenhängenden und attraktiven Radnetzen ist das eine gutes Zeichen.

In Reflexionsgesprächen mit Verwaltungsmitarbeitenden aus weiteren Kommunen konnten die Abläufe und Zeitansätze der Beispielkommunen grundsätzlich bestätigt werden. Gleichwohl wurde von allen Gesprächspartner:innen betont, dass es sich bei den oben dargestellten Abläufen und Zeitschienen um relativ schnelle Prozesse handelt. Der Wegfall von Parkständen und die Unterbrechung von Kfz-Durchgangsverkehr sind zum Beispiel Qualitätskriterien und Konfliktherde gleichermaßen. So wurden auch stets verschiedene Bremsfaktoren benannt, die zu deutlichen Verzögerungen führen können.

Drei Faktoren sind besonders wichtig, um die Prozesse zu beschleunigen:

Planungs- und Abstimmungsprozesse kurzhalten: Mit Blick auf die drei Beispielkommunen wird deutlich, dass die Planungs- und Abstimmungsprozesse einen großen Zeitanteil einnehmen. Da oft auf Tiefbaumaßnahmen verzichtet werden kann, sind per se weniger Akteure zu beteiligen. Dennoch können gerade die Elemente in Fahrradstraßen, die Kfz-Verkehr beschränken, auch verwaltungsintern für Dissens sorgen. Gegen Blockaden, Unsicherheiten und Entscheidungsvakuum helfen klare Kriterien und Zuständigkeiten, zum Beispiel wann eine höhere Entscheidungsebene hinzugezogen werden sollte. In Hannover sorgt aktuell vor allem das Urteil des Verwaltungsgerichts beziehungsweise das Prüfschema für eine schnelle interne Entscheidungsfindung. In Berlin-Mitte ist es der klare Handlungsauftrag aus den verschiedenen planerischen und politischen Vorgaben.
Politische Beschlussschleifen im Umsetzungsprozess minimieren: Gerade bei konfliktträchtigen Maßnahmen kommt es in vielen Kommunen dazu, dass übergeordnete und beschlossene Planungen im konkreten Fall hinterfragt werden. Besonders wenn Straßen deutlich umgestaltet werden und Kfz-Fahrspuren oder Parkflächen entfallen, wird das „laufende Geschäft der Verwaltung“ angehalten und die Maßnahme trotz Grundsatzbeschluss, Radroutennetz und Gestaltungsvorgaben für Fahrradstraßen politisch und öffentlich diskutiert. Um schnelle Umsetzungsprozesse zu erreichen, braucht es aus der Kommunalpolitik verlässliche Zielvorgaben und Prioritäten, die auch bei Gegenwind weitergelten. Immer neue politische Beschlussschleifen für einzelne Vorhaben bieten hingegen immer wieder neuen Anlass für politische Auseinandersetzungen.
Rahmenverträge und Eigenbetriebe sparen Zeit bei Vergabe und Umsetzung: In Relation zum Planungsprozess nimmt das Vergabeverfahren in Berlin-Mitte einen ähnlich hohen Zeitanteil ein. Im Gegensatz dazu kann die bauliche Umsetzung in Hannover und Konstanz durch einen Rahmenvertrag beziehungsweise den kommunalen Eigenbetrieb deutlicher schneller beginnen. Um Zeit zu sparen und auch administrativen Aufwand für das Planungspersonal zu minimieren, ist es empfehlenswert, Rahmenverträge für Beschilderung, Markierungsarbeiten und das Setzen von Pollern abzuschließen oder kommunale Bauhöfe damit zu beauftragen. Im Gegensatz zur Einzelvergabe sind bei Rahmenverträgen auch die Auftragsvolumen für Firmen attraktiver und erhöhen die Chance auf geeignete Bewerber.

[1] Fahrradstraßen-Leitfaden, S. 13f., https://backend.orlis.difu.de/server/api/core/bitstreams/d9483ac8-2855-4431-9159-a49707136b1c/content.

[2] Konstanz: Handlungsprogramm Radverkehr, Hannover: Netzkonzept Radverkehr, Berlin: Radverkehrsplan.

[3] Vgl. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) vom 26. Januar 2001 in der Fassung vom 8. November 2021, Zu Zeichen 244.1 und 244.2 Beginn und Ende einer Fahrradstraße.

[4] Beispiel einer Informationsseite des Bezirks Berlin-Mitte zur Fahrradstraße Charlottenstraße - https://www.berlin.de/ba-mitte/politik-und-verwaltung/aemter/strassen-und-gruenflaechenamt/planung-entwurf-neubau/fahrradstrasse-charlottenstrasse-1248593.php.

[5] Informationen zum Verwaltungsgerichtsurteil in Hannover https://www.hannover.de/Service/Presse-Medien/Landeshauptstadt-Hannover/Meldungsarchiv-f%C3%BCr-das-Jahr-2022/Neue-Verkehrsregeln-in-der-Kleefelder-Stra%C3%9Fe.

[6] Prüfschema zur Optimierung bestehender Fahrradstraßen e-government.hannover-stadt.de/lhhsimwebre.nsf/DS/3295-2022

[7] In allen bestehenden Fahrradstraßen wurde bisher lediglich das VZ 244 (Fahrradstraßen-Schild) aufgestellt.

[8] „Wo Fahrradstraße draufsteht, wird künftig auch Fahrradstraße drin sein“, so Oberbürgermeister Belit Onay. https://presse.hannover-stadt.de/pmDetail.cfm?pmid=20349.

[9] Fahrradstraßen Adolfstraße, Kleefelder Straße, Lange Laube, Flüggestraße/Eichstraße sowie ein Teil der Kleestraße.

[10] Projektübersicht des Bezirks Berlin-Mitte https://www.berlin.de/ba-mitte/politik-und-verwaltung/aemter/strassen-und-gruenflaechenamt/planung-entwurf-neubau/radverkehr-895126.php.